Articulo Revista IMMEX

Ambigüedad del Marco Jurídico Aduanero Mexicano
Por Lic. Alberto Carlos Sánchez A.


INTRODUCCION
En los últimos tiempos a raíz de la globalización impulsada por las Políticas Económicas Neoliberales1 dictadas por el Fondo Monetario Internacional y El Banco Mundial, el termino competitividad ha tenido mayor notoriedad, se aplica en todo los ámbitos de la sociedad, llámese política, economía y academia. No es ningún secreto que las reformas estructurales que necesita el país no se han podido llevar acabo ante la falta de acuerdos entre los partidos políticos. Esto nos indica que mucha de la inversión productiva que se va del país es porque no tienen la certidumbre jurídica de que sus derechos, beneficios y obligaciones se verán tipificados a través de leyes. Una muestra de ello es que como país nos ubicamos en el lugar 59 en la tabla de competitividad del Foro Económico Mundial, en solo cinco años pasamos del lugar 31 al 592, además China nos desplazo al tercer lugar como socio comercial de los Estados Unidos

En el comercio exterior mexicano la incertidumbre jurídica se da todos los días, además de la desinformación que nuestras autoridades nos generan. La Constitución Política de México a través del Artículo 73, Fracción VII y X, señala que los únicos que pueden legislar en materia de comercio es el Congreso de la Unión, pero en el Artículo 49 de la propia Constitución le otorga al ejecutivo –entendiéndose como ejecutivo al presidente y su gabinete- la facultad de emitir a través de reglas varios criterios como la promover acuerdos relacionados al comercio, quiere decir esto, que lo legislado por el Congreso no puede ser modificado pero se pueden emitir reglas alternativas propuestas por el ejecutivo para la clarificación de las leyes.

Es aquí que se da la incertidumbre jurídica en nuestro comercio exterior, donde el ejecutivo muchas veces emite criterios que crean confusión y que se contraponen ante los emitidos a través de leyes.



Contexto de México en la Globalización.

México en los años ochentas adopto un modelo económico llamado “Sustitutivo de importaciones” que consistió en tener una economía cerrada, es decir, estaban prohibidas las importaciones, el gobierno argumentaba que la industria nacional satisfacía todas las necesidades de la población, por supuesto que realidad era otra. Otro aspecto importante de ese modelo económico fueron los altos precios de los productos que generaron una gran burbuja inflacionaria en el país ante la gran concentración de monopolios y la falta de competencia entre productos.

Pero es a mediados de esa misma década cuando inicia la reconversión de la economía, ante la iniciativa mundial promovida por los gobiernos de Ronald Reagan en Estados Unidos y la famosa “dama de hierro” de Inglaterra; Margaret de Thatcher, quienes impulsaron un modelo económico neoliberal donde la principal característica es el libre comercio. Es entonces cuando en 1986, México entra al famoso Acuerdo General de Tarifas y Comercio llamado “GATT” por sus siglas en inglés -hoy Organización Mundial de Comercio (OMC)-, la entrada de México a este organismo fue su inclusión al proceso de globalización.

Entrando México al GATT le siguieron la firma de distintos tratados comerciales entre ellos el mas importante ha sido el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN). Entonces en un breve recuento podemos darnos cuenta que la incorporación al proceso de globalización de México ocurrió de un día para otro, se paso abruptamente de una economía cerrada a una economía abierta.

Indudablemente que así como se tienen beneficios al momento de tener una economía abierta o de libre mercado también se tienen ciertos desequilibrios que nos afectaron notablemente, porque el país no tenía y no tiene hoy en día un marco jurídico que inculque la certidumbre para desarrollar distintos proyectos tanto de inversión como de comercio internacional.

A raíz de la puesta en marcha del TLCAN y por la cercanía a los Estados Unidos,- la economía más importante y grande del mundo- México se volvió atractivo para los inversionistas extranjeros que levantaron sus naves industriales y formaron las famosas maquiladoras -fenómeno que se venia dando desde los años sesenta en la frontera norte- siendo este el momento clave donde el marco jurídico del comercio exterior de México a través de las aduanas afectó seriamente a esta clase de inversión ya que el aparato aduanal operaba de manera ineficiente.

Incertidumbre jurídica en la industria maquiladora de exportación de capital extranjero.

La dinámica económica de la industria maquiladora de exportación ha sido el catalizador de la generación de empleos en el país, sin embargo esta clase de inversión ha tendido a disminuir, factores hay muchos como la migración de maquiladoras a China o Centro América donde los beneficios fiscales y operativos que se le ofrecen son muchos, una mano de obra barata y en abundancia, otro factor de migración de la maquiladora es el marco jurídico en comercio exterior y que afecta directamente a estas permeando en el rendimiento productivo y dejando a decenas de personas desempleadas por su cierre.

¿Por qué afecta el marco jurídico? En México el marco jurídico (ver Fig. 1) en el Comercio Exterior esta regulado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, seguido de los Tratados Comerciales y por las leyes secundarias como el Código Fiscal de la Federación, Ley de Comercio Exterior, Ley Aduanera, entre otras. Así como las famosas Reglas en Materia de Comercio Exterior y la Resolución Miscelánea Fiscal, donde el gobierno emite criterios a seguir con respecto a las leyes relacionadas en el Comercio Exterior, esto conlleva ambigüedades y contradicciones en nuestra normatividad aduanera, generando inconformidad entre los inversionistas.














Fig. 1.- Marco Jurídico del Comercio Exterior Mexicano

Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de la literatura especializada.

Estas ambigüedades y contradicciones en la normatividad hacen una especie de nudo fiscal, ¿por qué sucede esto? esto se da porque muchas veces lo estipulado en la normatividad se contrapone a lo que se emite a través de reglas propuesta por el ejecutivo, ejemplo claro de ello es el Artículo 89 de Ley Aduanera que se refiere a la rectificación de pedimentos y nos emite los lineamiento de cuando no se puede modificar este, y entre esos supuestos se encuentra la Fracción VI donde se menciona textualmente “...el régimen aduanero al que se destine las mercancías, salvo que esta ley permita expresamente su cambio” el Artículo es claro en su intención, no puede haber cambios en el régimen aduanero de un pedimento salvo que la Legislación lo exprese, cuestión que en la practica no se cumple, porque a través de la Regla en Materia de Comercio Exterior 3.3.35 se estipula que la clave del régimen aduanero de un pedimento se puede modificar, esta nos indica el procedimiento de rectificación de pedimento en sus claves de régimen aduanero de exportaciones definitivas a retornos de las anteriormente llamadas PITEX o Maquila3, hoy en día conocidas como IMMEX, si bien es cierto lo que se rectifica es la clave de exportación definitiva a retorno IMMEX esta tiene como función determinar el régimen aduanera, en pocas palabras cambiando la clave automáticamente se cambia el régimen aduanero. En casos como este si bien tienen la finalidad de ayudar al exportador en sus procedimientos, también estimula a la reflexión de ver que tan fácil una ley es violentada por un criterio secundario a través de reglas emitidas por el ejecutivo.

Ante ello, me pregunto ¿esta facultad del ejecutivo de emitir reglas alternas a la ley, tendrán también la finalidad de volver complejo el comercio exterior mexicano y con esto tener un fin recaudatorio a través de la confusión informativa? Esto lo mencionó porque el aparato recaudatorio en el país centra su funcionamiento a través de un acto que busca sorprender, detectar anomalías y determinar un adeudo al contribuyente, esto nos hace pensar mal y nos cruza por la mente que este modo de operar con estos dos elementos, la confusión informativa y la seguridad de nuestro gobierno en que en algo estamos mal fiscalmente, es con la intención de recaudar más, el ejemplo del régimen aduanero es claro.

Por lo anterior y por otros hechos como la tardía incursión en Ley Aduanera de la figura del Recinto Fiscal Estratégico –régimen que tiene años de uso en China y Centro América- , así como la restricción de la importación de materiales por ciertas aduanas y las excesivas regulaciones no arancelarias como son los permisos, temas que serán analizados en nuestras próximas contribuciones, que el país a perdido competitividad mundial.

Conclusión

En México, la Inversión Extranjera Directa (IED) en la industria manufacturera en México ha sido la punta de la lanza de nuestro Comercio Exterior, sin embargo este crecimiento vigoroso que se observa hace algunos años ha sido mermado por varios motivos, como: la recesión de la economía mundial del 2000, la falta de reformas estructurales, el empuje competitivo de las economías emergentes -China, India, Chile, entre otras- y la poca visión integral que de rumbo al país, claro ejemplo de ello, es la falta de competitividad que genera el marco jurídico aduanero.

Según datos de INEGI, del año 2004 al 2007 la captación de IED proveniente del sector manufacturero paso de 13,043 millones de dólares en el 2004 a 11,396 millones de dólares en el 2007, esto quiere decir que en el periodo de tres años la captación se desplomó un 12.62%.

Es por eso que en la medida que el país lleve a cabo unificación de criterios en sus leyes, el ejecutivo y el legislativo trabajen con el objetivo de sacar adelante las reformas estructurales –en especial la reforma hacendaría-, la simplificación aduanera y fiscal tendrá la practicidad y dinamismo que el país necesita, pero sobre todo que el inversionista tanto nacional y/o extranjero tengan certidumbre en el marco jurídico aduanero, esto conlleva a elevar la competitividad, mientras seguimos perdiendo competitividad ante países que si regulan la ambigüedad normativa en esta materia.